Das chinesische Subventionsregime: Eine neue Grammatik der Macht
In Genf, wo ich Jahre meiner beruflichen Existenz verbrachte, lernte ich, dass die interessantesten Dokumente jene sind, die niemand liest. Sie stehen in den Archiven der WTO, schwer wie Gebete, und niemand betet sie. Die jüngsten Forschungsergebnisse zur chinesischen Subventionspolitik gehören in diese Kategorie: Papiere, die die Weltordnung neu sortieren könnten, gelesen von zu wenigen. Die methodische Ausgangslage ist dabei von größter Bedeutung, denn wir haben es, trotz mehrerer flankierender Studien, im Kern mit einer einzelnen Forschungsbasis zu tun, deren Ergebnisse bislang nicht unabhängig repliziert wurden.
Die zentrale These, die Anfang Januar dieses Jahres durch das CEPR zirkulierte und seither die Diskussion strukturiert, ist ebenso schlicht wie unbequem: China betreibt seine Subventionspolitik effektiver als jeder andere Akteur auf dem globalen Feld. Dies ist keine Behauptung aus dem Übermut eines Think-Tanks, sondern das Resultat einer systematischen Auswertung der WTO-Subventionsmeldungen Chinas zwischen 2001 und 2022. Fünf Erkenntnisse, die sich wie Zahnräder ineinanderschieben.
Erstens: Die fiskalische Unterstützung stabilisierte sich nach 2008 bei rund 0,8 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Das klingt nach einer überschaubaren Größe. Es ist eine sorgfältig kuratierte Illusion. Denn zweitens offenbart die Datenbasis eine bemerkenswerte Persistenz der Politik: China ist ein aktiver Subventionsnutzer mit einer Beständigkeit, die westliche Industriepolitik wie ein launisches Feuerwerk erscheinen lässt. Drittens, und hier beginnt die Mechanik, die das chinesische Modell strukturell von westlichen unterscheidet: FDI-fördernde Subventionen haben sich verringert, während industriespezifische Unterstützung expandierte. Die Richtung ist eindeutig. Weg von der allgemeinen Standortförderung, hin zur gezielten Disziplinierung ganzter Sektoren. Generaladressen werden geschlossen. Spezifische Postfächer werden geöffnet.
Die Stanford-Analyse vom Frühjahr 2024 ergänzt dieses Bild um eine zweite, oft übersehene Schicht: Seit 2007 verlangt Peking von börsennotierten Unternehmen die Offenlegung direkter staatlicher Subventionen, etwa für Forschung und Entwicklung oder industrielle Aufrüstung. Was nach Transparenz klingt, ist administrativer Hebel. Die chinesische Regierung gewinnt dadurch ein Echtzeit-Instrument, um präzise zu justieren, welche Firmen in welchen Sektoren wie viel erhalten. Eine zentrale Steuerung, die westliche Förderpolitik, die meist über Wettbewerbsverfahren und parlamentarische Verfahren verteilt wird, strukturell überfordert.
Die WITA-Untersuchung vom Mai 2024 benennt die Sektoren, in denen diese Architektur bereits gegriffen hat. Photovoltaik, Batteriezellenproduktion: Sektoren, in denen China weltweit führend ist. Derzeit expandiert das Modell auf Elektromobilität, Schienenfahrzeuge und Windkraft. Es entstehen keine Märkte, die sich organisch entwickeln. Es entstehen Märkte, die kuratiert werden, mit einer Konsequenz, die für internationale Wettbewerber längst in den Bilanzen europäischer und amerikanischer Unternehmen sichtbar wird.
Doch hier, an dieser Stelle, ist die gebotene Vorsicht anzumelden. Die Datenbasis, so solide sie methodisch angelegt ist, hat Grenzen, die nicht übersehen werden dürfen. Sie erfasst primär das, was Peking meldet oder was über börsenrechtliche Offenlegungspflichten ans Licht tritt. Was sich in den Schattenhaushalten der Provinzen verbirgt, in den Mandaten der staatlichen Entwicklungsbanken, in den unzähligen Vehikeln lokaler Regierungen, bleibt im Dunkel. Die genannten 0,8 Prozent des BIP sind eine konservative Lesart, möglicherweise eine vorsichtige. Die tatsächliche Größenordnung könnte darüber liegen. Jede belastbare Aussage über die exakte Höhe muss daher mit dem Vorbehalt der unvollständigen Erfassung versehen werden.
Was bleibt, ist dennoch ein Befund von erheblichem Gewicht, auch ohne abschließende Verifikation. Das chinesische Subventionssystem ist kein westliches System mit chinesischen Vorzeichen. Es ist ein anderes Instrumentarium, eine eigene Grammatik der Wirtschaftspolitik. Während Europa über Beihilfeverfahren streitet und Amerika über das Inflation Reduction Act in innenpolitische Gräben fällt, operiert Peking mit einer Geschwindigkeit und Kohärenz, die das Vokabular der klassischen Handelspolitik sprengt.
Die entscheidende Frage ist nicht länger, ob westliche Regierungen verstehen, was geschieht. Sie beginnen es zu verstehen. Die Frage ist, ob die bestehenden Instrumente ausreichen werden, um eine Antwort zu formulieren, die nicht in der Sprache der 1930er Jahre verfasst ist. Die Uhr tickt. Sie tickt leise. Und wer in Genf jemals ein Lächeln im falschen Moment gesehen hat, weiß, was das bedeutet.