Im Namen der Erprobung

Manche Gesetze treten leise in Kraft. Sie brauchen keinen Kanonenschlag, keine brüllenden Schlagzeilen, keine dramatische Geste vor dem Reichstag. Sie kommen in Papier eingewickelt, in parlamentarische Höflichkeit gehüllt, und sie tun so, als bäten sie nur um Erlaubnis. Doch wer genau hinsieht — und ich habe in Genf gelernt, hinzusehen —, der erkennt: Hier bittet niemand um Erlaubnis. Hier nimmt man sich welche.

Ende Juni verabschiedete der Bundestag das „Gesetz zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Erprobung von Innovationen in Reallaboren und zur Förderung des regulatorischen Lernens". Den kurzen Namen — und Kürze ist hier bezeichnend, denn das Gesetz versteckt sich gern hinter ihm — hat man ihm liebevoll gegeben: Bundeserprobungsgesetz, auch Reallabore-Gesetz. Eingebracht wurde es wortgleich von Bundesregierung und Regierungsfraktionen. Eine solche Wortgleichheit ist im Parlament selten. Sie ist das diplomatische Äquivalent eines gemeinsamen Atemholens vor dem Sprung.

Was das Gesetz erlaubt, ist bemerkenswert einfach zu beschreiben: Bundesbehörden dürfen Technologien testen, auch wenn das jeweilige Fachgesetz — etwa das Registerzensus-Erprobungsgesetz — eine solche Erprobung gar nicht vorsieht. Die Verwaltung darf also von Bundesrecht abweichen, weil sie es im Namen des Fortschritts für nötig hält. Philipp Amthor, Parlamentarischer Staatssekretär beim Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung, nennt die allgemeine Erprobungsklausel „wirklich ein Novum im Bundesrecht". Man beachte das Wort „wirklich". Es klingt wie ein Mann, der überrascht ist über das, was er selbst mit auf den Weg gebracht hat. Oder wie einer, der weiß, dass es überraschen wird.

Erprobungsklauseln in Einzelgesetzen gibt es seit den 1960er-Jahren. Sie waren stets eingehegt: ein konkreter Zweck, ein konkretes Gesetz, eine konkrete Grenze. Das Bundeserprobungsgesetz löst sich von diesen Grenzen. Es schafft einen allgemeinen Rahmen, in dem die Verwaltung „Wissen über die Auswirkungen der erprobten Technologien, Produkte, Dienstleistungen, Verwaltungsverfahren" erwirbt — so der Wortlaut — und anhand dieses Wissens das bestehende Recht „möglichst schnell" anpassen kann. Das nennt man regulatorisches Lernen. Ein hübscher Ausdruck. Lernen klingt nach Demut, nach vorsichtigem Tasten. In Wahrheit bedeutet es: Die Verwaltung probiert aus, beobachtet die Folgen, und schreibt das Gesetz anschließend so um, dass das Ausprobieren legal wird. Das ist keine Demut. Das ist ein Kreisverkehr, in dem der Erfolg am Ende immer an der Ausfahrt steht, an der das Auto hereingefahren ist.

Die Tests finden in sogenannten Reallaboren statt, also unter „möglichst realen Bedingungen". Zeitlich begrenzt, gewiss. Aber wer die Dauer einer Erprobung festlegt, legt auch fest, was in dieser Dauer zulässig wird. Reallabore waren einmal — und man verzeihe das kleine historische Wortspiel — ein Ort, an dem Künstler die Welt verließen, um sie besser zu sehen. Hier verlassen Behörden die Welt der Gesetze, um sie hinterher zu gestalten.

Angestoßen wurde die Parlamentsinitiative von Ralph Brinkhaus, CDU. Die parlamentarische Initiative bewarb das Gesetz im Vorfeld mit dem Versprechen, dringend benötigtem Fortschritt schneller den Weg zu ebnen. Kürzere Wege, schnellere Anpassung, weniger Bürokratie. Wer könnte da widersprechen? Wer möchte schon gegen Fortschritt sein, gegen kürzere Wege, gegen die schöne Vorstellung, dass Verwaltung bürgerfreundlicher werde, digitaler, leichter? Doch das ist die alte Melodie. Sie wurde schon bei anderen Gelegenheiten gespielt — bei der Vorratsdatenspeicherung, bei der Ausweitung der Befugnisse, beim großzügigen Umgang mit Grundrechten. Die Melodie ist angenehm. Der Text steht hinten in den Fußnoten.

Der vorliegende Gesetzentwurf hat, wie die Fachöffentlichkeit feststellt, mindestens drei gravierende Probleme. Er widerspricht demokratischen Grundsätzen, wissenschaftlichen Standards und dem Prinzip der Transparenz. Diese drei — Demokratie, Wissenschaft, Transparenz — sind die drei Säulen, auf denen ein Rechtsstaat ruht. Man kann an ihnen rütteln, eine nach der anderen, vorsichtig, mit Handschuhen. Man kann auch alle drei auf einmal rütteln, wenn man ein Bundeserprobungsgesetz hat.

Was bleibt? Ein Gesetz, das sich selbst erprobt. Eine Verwaltung, die lernt, indem sie tut. Und ein Parlament, das zugesehen hat, wie der Vollzug sich seine eigenen Regeln schreibt. In Genf nannte man das früher einseitige Auslegung. Heute nennt man es Innovation. Die Handschuhe bleiben an.

Some laws come into force quietly. They need no cannon shot, no bellowing headlines, no dramatic gesture before the Reichstag. They arrive wrapped in paper, cloaked in parliamentary courtesy, and they pretend to be asking only for permission. But whoever looks closely — and I learned to look closely in Geneva — recognizes: no one is asking permission here. Here, one simply takes it.

At the end of June, the Bundestag passed the "Act to Improve the Framework Conditions for the Testing of Innovations in Real-World Laboratories and to Promote Regulatory Learning." The short name — and brevity is telling here, for the law likes to hide behind it — was given to it with some affection: Federal Experimentation Act, also known as the Real-World Laboratories Act. It was introduced in identical wording by the federal government and the governing parliamentary groups. Such word-for-word identity is rare in parliament. It is the diplomatic equivalent of drawing a shared breath before the jump.

What the law permits is remarkably simple to describe: federal agencies may test technologies, even when the relevant specialized law — such as the Register Census Experimentation Act — makes no provision for such testing. The administration may thus deviate from federal law because it deems it necessary in the name of progress. Philipp Amthor, Parliamentary State Secretary at the Federal Ministry for Digital Affairs and State Modernization, calls the general experimentation clause "truly a novelty in federal law." Note the word "truly." It sounds like a man who is surprised by what he himself has helped set in motion. Or like one who knows that it will surprise.

Experimentation clauses in individual laws have existed since the 1960s. They have always been confined: a specific purpose, a specific law, a specific limit. The Federal Experimentation Act breaks free from these limits. It creates a general framework in which the administration acquires "knowledge about the effects of the tested technologies, products, services, administrative procedures" — so the wording — and on the basis of this knowledge can adapt existing law "as quickly as possible." This is called regulatory learning. A lovely phrase. Learning sounds like humility, like careful groping. In truth it means: the administration tries things out, observes the consequences, and then rewrites the law so that the trying-out becomes legal. That is not humility. That is a roundabout in which success always ends up at the exit the car entered from.

The tests take place in so-called real-world laboratories, that is, under "the most realistic conditions possible." Time-limited, certainly. But whoever sets the duration of an experiment also sets what becomes permissible within that duration. Real-world laboratories once were — and forgive the small historical pun — a place where artists left the world in order to see it better. Here, authorities leave the world of laws in order to shape it afterward.

The parliamentary initiative was set in motion by Ralph Brinkhaus, CDU. The initiative promoted the law in advance with the promise of clearing the way more quickly for urgently needed progress. Shorter paths, faster adaptation, less bureaucracy. Who could object? Who would want to be against progress, against shorter paths, against the beautiful notion that administration would become more citizen-friendly, more digital, lighter? But this is the old melody. It has been played before on other occasions — data retention, the expansion of powers, the generous handling of fundamental rights. The melody is pleasant. The lyrics are at the back, in the footnotes.

The present draft law has, as the expert public notes, at least three serious problems. It contradicts democratic principles, scientific standards, and the principle of transparency. These three — democracy, science, transparency — are the three pillars on which a constitutional state rests. One may shake them, one after another, carefully, with gloves. One may also shake all three at once, if one has a Federal Experimentation Act.

What remains? A law that tests itself. An administration that learns by doing. And a parliament that has watched as execution writes its own rules. In Geneva, this used to be called one-sided interpretation. Today it is called innovation. The gloves stay on.